今年初以來，全球資源國對關鍵礦產的控制力度持續加碼，且節奏明顯加快。僅5月份前后，印尼和澳大利亞等國家和地區就相繼拋出新的限制措施，把資源博弈推向了更激烈的階段。各國的政策已經超越了前幾年的出口禁令和稅收調整范圍，規則正在進一步改寫——有的直接掐斷中間品出口，有的強制外國資本退出，還有的把原料交易收歸國有。對于部分業務涉及海外礦產供應的中國企業來說，這些變化已經成為不斷增加的現實風險，應引起足夠重視和警惕。

　　政策持續收緊 手段不斷翻新

　　印尼是這輪礦產資源本土化浪潮最持久的實踐者。該國用階段性的出口收緊，把加工環節和附加值強制留在國內，今年的切入點已經從原礦深入到了中間品和高純度產品。2026年4月份，印尼政府正式實施鎳中間品出口新規，對鎳鐵、高冰鎳等產品的鎳含量、雜質控制和加工工藝提出了更高標準。表面上是技術升級和環保導向，但實際效果是大量現有產能無法達標，出口通道被動收窄。企業要么追加投資升級產線，要么繼續向下游延伸做到電池前驅體乃至正極材料，兩者都意味著更高的資本開支和更深的本地綁定。5月份，印尼能源礦產部發布條例，將此前已多次醞釀的錫出口純度門檻正式落地。條例規定，出口錫錠的純度必須達到99.9%以上，低于此標準的產品一律禁止出境。這一標準直接切斷了大量中低純度錫錠的出口路徑，只留下高純錫和錫化工等精深加工產品的貿易空間。官方給出的理由是提升產業附加值、打擊非法采礦，但效果很有可能是，沒有高純度精煉能力的企業和貿易商被迅速擠出，錫原料的全球流通進一步收窄。根據印尼的政策路徑已經可以預測：從原礦到初加工產品，再到高純度材料，每一兩年收緊一次出口標準，企業要么不斷追加本地化投資向產業鏈更深處延伸，要么逐步出局。

　　澳大利亞則直接對準資產所有權。今年2月份，澳大利亞外國投資審查委員會否決了一家中國背景企業在西澳金礦區鎳鈷項目的股權增持申請；5月份，澳大利亞財政部長依據《1975年外國收購與接管法》的審查權限，要求一家中國股東及其關聯方出售其在某稀土礦項目中持有的全部股權，限期完成處置。官方聲明稱，該礦區鄰近敏感軍事設施，存在“國家安全風險”。這是近年來澳大利亞首次以國家安全為由，強制要求中資從已投產的關鍵礦產項目中完全退出。從年初阻止增持到5月份強制退出，澳大利亞的策略是不修改礦業法律，但在上游資產層面對外來資本進行所有權清理，在中游加工環節通過“礦產安全伙伴關系”等安排將產能導向特定國家和地區。

　　非洲資源國的政策在今年出現了質的變化——不只是限制出口，而是直接掌控交易環節。其中剛果（金）的動作最具沖擊力。今年3月份，該國頒布法令，賦予一家新成立的國有公司對全部手工開采的鈷、銅等礦產的獨家采購和出口權。官方說法是整頓手工采礦秩序、提高財政透明度，但實質是切斷了過去活躍在這一領域的私營貿易商和國際買家的直接采購渠道。所有交易必須走國有平臺，定價權向政府集中。5月份，剛果（金）政府又以市場調控為由，宣布暫停全部鈷原料出口兩個月，試圖通過人為收緊供應來托住低迷的國際鈷價。用行政命令直接干預國際流通，這在鈷行業歷史上相當罕見。加納同樣沒有止步于此前的本地加工要求。今年4月份，加納土地和自然資源部以強化監管為由，頒布即時生效的禁令，禁止一切形式的鋰礦原礦和精礦出口，將本國鋰資源出口通道階段性完全關閉，同時，禁令未解除前，任何新項目的開發審批程序一概暫停，對于已在加納獲得礦權但尚未建成選冶設施的企業，項目受影響至停滯。納米比亞在5月份將限制范圍進一步擴大。內閣批準將石墨和錳新列入戰略礦產清單，加上此前的鋰、鈷、稀土，關鍵礦產出口須經礦業部長特別許可，常規出口通道實質性關閉。許可條件是證明產品已在境內經過充分加工增值，標準由政府單方面認定，企業的談判空間極為有限。

　　明面理由與真實動因

　　把這些案例放在一起看，各國給出的政策理由大致可以歸為提升資源附加值、整頓行業秩序、保護國家利益、保障供應鏈安全。體面的表述中，仍不難發現政策變化的真正推動力。

　　一是財政壓力。多數資源國在后疫情時期面臨債務上升、貨幣貶值和財政赤字的多重擠壓，而礦產出口往往是最容易抓取的收入來源。通過強制本地加工，資源國不僅想留下更多利潤，更直接的目標是擴大稅基。當經濟下行、民生壓力加大時，拿外國礦業公司開刀在政治上是相對安全且見效快的選項。

　　二是工業化焦慮。很多資源國的經濟結構仍然高度依賴原礦出口，工業基礎薄弱。這種“資源詛咒”帶來的挫敗感，在資源國本國精英階層中積累了強烈的工業化訴求。印尼總統佐科多次公開講過的“我們不能再賣原料了”，在非洲政壇同樣有廣泛共鳴。禁止原礦出口、強制本地加工，在政治上是極具號召力的敘事，能夠動員國內輿論支持。

　　三是大國博弈下的議價空間。全球清潔能源轉型和供應鏈安全焦慮疊加，使關鍵礦產成為地緣競爭的焦點。資源國敏銳地意識到，在大國爭奪鋰、鈷、鎳、稀土的背景下，自己手里的資源比10年前更值錢。收緊政策、制造不確定性，本身就是一種談判籌碼。資源國的這一輪政策收緊，本質上是在大國之間重新定價自身站位。

　　概括起來，這一輪政策收緊有3點共性：出口管制從原礦向中間品和精煉產品延伸，幾乎不再給任何形態的原料留出口余地；國家之手從制定規則轉向直接參與經營和交易，國企壟斷、強制退出等工具被越來越多地使用；供應鏈從商業競爭走向陣營化分割，地緣因素對市場配置的擠壓越來越重。這些變化發生在一個全球性的大背景之下，即清潔能源轉型推高了對關鍵礦產的需求預期，大國競爭重塑了供應鏈的安全定義，而資源國在這一輪博弈中擁有了比過去更大的主動權和要價能力。

　　本土化浪潮并非適用于所有國家

　　將礦產加工環節留在國內，這一目標在政治上極具號召力，但能否真正落地，取決于一個國家的基礎設施、人才儲備和市場容量。將當前推行本土化的資源國加以區分，大致可以分為三類，它們的執行前景差異很大。

　　第一類是以印尼為典型代表的產業基礎較好的國家。印尼擁有相對充沛的年輕勞動力、低廉的能源成本和一定的工業配套，加上國內市場體量可觀，因此，其在鎳、鋁土礦領域推行禁止原礦出口、強制下游建廠的政策具備現實條件。過去幾年，印尼確實用鎳礦禁令換來了從鎳鐵、不銹鋼到電池材料的一整套產業集群落地。但是，即便在印尼，這種模式也有邊界。當政策從鎳鐵、不銹鋼向技術要求更高的電池前驅體、正極材料延伸時，對技術工人、知識產權保護和供應鏈協同的要求急劇上升，政策推進速度已出現放緩跡象。未來，印尼有能力在部分礦種上維持高強度的本土化要求，但在精尖材料環節，仍需要與外國企業達成某種妥協。

　　第二類是產業基礎薄弱、高度依賴資源出口的國家，如剛果（金）、加納、納米比亞、幾內亞等。這些國家面臨共同的約束：電力供應不足、工業用水不穩定、熟練技工短缺、物流成本高。在這些地方建設一座選礦廠或冶煉廠，成本和周期遠超在東亞或東南亞。當政策從號召變為強制時，高昂的投資門檻會讓很多項目經濟上不可行，企業要么選擇擱置項目，要么設法通過其他方式繞開禁令。歷史經驗表明，在基礎設施有明顯短板的國家，禁止原礦出口若缺乏配套投入，容易出現大規模非法采礦和走私，政策實際效果大打折扣。這些國家的本土化口號可能喊得很響，但最終可能是在精礦出口與部分本地選礦之間達成一個折中，而不是真正實現全鏈條加工。

　　第三類是具備一定加工能力但缺乏消費市場的國家，如澳大利亞。澳大利亞擁有技術、資本和法治環境，也具有礦產加工能力，但它真正的角色是通過“礦產安全伙伴關系”等安排將原料供給日韓和歐美，借助盟友的冶煉和消費市場來降低對中國的依賴。這種路徑與其說是本土化，不如說是供應鏈的陣營化選擇。它在本土加工上的投入是選擇性的、受補貼驅動的，而非以市場效率為出發點。

　　未來幾年，本土化進程更可能呈現“局部深化、多線分化”的格局，部分國家繼續向前推進，部分在碰壁后回調，部分則轉向產業鏈聯盟的模式。

　　對中國企業的影響與應對思路

　　這些變化已經在真實地影響著部分中國企業的海外經營。從采購端來看，中國原料獲取路徑變窄：剛果（金）國企壟斷手工礦采購，直接切斷了一批中小貿易商和冶煉廠的進貨通道；加納的出口禁令讓前期已投入勘探和獲取礦權的企業無法運出礦石，現金流被卡死；印尼的鎳中間品標準調整和錫出口純度門檻，使大量現有產能面臨達標壓力，不停產升級就可能失去出口資格。從資產端來看，澳大利亞的做法更具沖擊性——從否決增持到要求強制退出，意味著已經在產的項目同樣可能被要求剝離。這不僅帶來直接的財務損失，更向其他投資目的地釋放了一個信號：即便是合法持有、合規運營的資產，也可能因安全審查而被強制清退。

　　面對這種局面，中國企業現在應該著手做5件事。

　　第一，對所有已有海外項目做一輪“政策壓力測試”。一方面是要學習分析現行法律法規；另一方面，是要專門分析所在國政策走向的幾種可能情景：如果當地效仿剛果（金）搞國企壟斷怎么辦？如果政府突然要求追加下游投資或提高產品標準怎么辦？如果出現類似澳大利亞的強制退出要求怎么辦？針對每種情景提前制訂預案，而不是等政策落地再被動反應。

　　第二，在投資架構上主動嵌入當地利益。資源國收緊政策的根本原因是覺得“外人拿走了太多”。與其等政策逼到門口再讓渡利益，不如主動將所在國政府、國有企業、社區資本納入項目股權結構，讓有話語權的本地力量變成項目的利益相關方，提高政策變動時被連帶沖擊的門檻。

　　第三，分散采購來源，降低對單一國家的依賴性。過去在剛果（金）扎堆買鈷、在印尼集中投鎳的模式，在政策頻繁變動的環境下風險過高。企業需要有意識地把采購半徑擴大到多個國家，哪怕單一來源成本稍高，換來的是供應不被某一紙禁令瞬間切斷的確定性。

　　第四，把回收利用切實納入供應保障體系。鎳、鈷、鋰在電池廢料中的含量遠高于原礦，海外政策越緊，國內城市礦山的價值就越突出。企業應與產業鏈上下游合作，建立穩定的再生資源回收渠道和處理能力，把二次資源在原料結構中占比的持續提升作為明確的經營目標來推進。

　　第五，在新項目談判中為政策變動預留合同空間。合同條款中應加入穩定條款，明確約定若因法律變更導致項目經濟性發生重大不利變化時的退出機制或補償方式。國際仲裁條款同樣需要提前設計，雖然不能阻止主權國家的政策變動，但至少能增加對方單方面毀約的成本，為談判爭取空間。

　　在當前環境下，全球礦產資源本土化浪潮仍在加深，而資源國的工具箱遠沒有用完——原礦之后是中間品，中間品之后是國家壟斷、純度壁壘和資產強制處置。對企業而言，臨淵羨魚不如退而結網，與其等待和期盼政策環境回到過去，不如把應對這種不確定性本身當作一項核心能力來建設。（郭達清）

來源：中國冶金報-中國鋼鐵新聞網